Quando il Gruppo multidisciplinare del Consiglio d’Europa sull’azione internazionale contro il terrorismo (GMT) ha incominciato a prendere in esame la possibilità di attualizzare la Convenzione europea del 1977 per la repressione del terrorismo, ha convenuto di adottare un certo numero di principi che avrebbero dovuto guidare il suo operato e cioè: la necessità di un approccio realistico e pragmatico, di evitare doppioni con attività in atto presso altre istanze internazionali, di evitare i temi sui quali era evidente che non sarebbe stato possibile ottenere un consenso, di riflettere sulla specificità del Consiglio d’Europa nella lotta al terrorismo, e di concepire il ruolo della Convenzione in quanto strumento atto a facilitare l’estradizione dei terroristi mediante la "depoliticizzazione" dei reati terroristici.
In realtà, a differenza di molte altre convenzioni finalizzate alla lotta al terrorismo, la Convenzione del 1977 non obbliga gli Stati Parti a penalizzare i reati in essa definiti, ma prevede che nessuno di tali reati possa essere considerato reato politico ai fini dell’estradizione. Pertanto il GMT, nel convenire fin dall’inizio della necessità di introdurre degli emendamenti alla Convenzione per renderla maggiormente efficace, convenne inoltre di non mutare la natura della Convenzione. Essa verrà emendata mediante un Protocollo che entrerà in vigore simultaneamente per tutte le Parti contraenti della Convenzione, in modo da evitare il problema di dover creare vari tipi di trattati per i diversi Stati parti. A tal fine, il GMT ha elaborato un Protocollo, le cui caratteristiche principali sono le seguenti:
– l’elenco dei reati da "depoliticizzare" è stato notevolmente esteso e copre tutti i reati descritti nelle Convenzioni e Protocolli pertinenti delle Nazioni Unite contro il terrorismo; parimenti, sono state aggiornate le disposizioni relative al reato di complicità, per prendere in considerazione gli ultimi sviluppi in seno alle Nazioni Unite;
– introduzione di una procedura di emendamento semplificata, che consentirà di aggiungere in futuro nuovi reati alla lista, e una nuova procedura di emendamento, in modo che le revisioni future non dovranno necessariamente prendere la forma di un Protocollo di emendamento;
– la Convenzione è stata aperta all’adesione degli Stati osservatori presso il Consiglio d’Europa. Il Comitato dei Ministri potrà decidere caso per caso di invitare ugualmente altri Stati ad aderire alla Convenzione.
Per quanto la Convenzione non tratti di per sé direttamente le questioni generali relative all’estradizione, a parte il rifiuto dell’estradizione motivato da un reato considerato di natura politica, la clausola classica di discriminazione di trattamento, corollario indispensabile della depoliticizzazione, è stata estesa per includere una clausola che autorizza il rifiuto di estradare verso un paese dove esista il rischio che venga applicata la pena di morte, oppure il rischio di subire torture o reclusione a vita senza possibilità di libertà provvisoria.
Una delle questioni più difficili che ha dovuto affrontare il GMT è stata la procedura delle riserve. La Convenzione infatti prevede delle riserve relative all’obbligo centrale in virtù del quale i reati elencati nella convenzione non possono essere considerati reati politici ai fini dell’estradizione. Dopo aver preso in considerazione le posizioni di tutti gli Stati, è stata raggiunta una soluzione intermedia in merito a questa disposizione, basata su un compromesso che comprende quattro elementi:
– viene mantenuta la possibilità per gli Stati di fare una riserva in merito ai reati politici, ma è limitata alle attuali Parti contraenti. Al momento di fare tale riserva, uno Stato parte dovrà indicare i reati ai quali si applica;
– le riserve saranno valide per tre anni, dopo di che potranno essere rinnovate per lo stesso periodo di tempo. Il rinnovo richiede una notifica da parte dello Stato parte interessato;
– l’obbligo di "estradare o perseguire" è stato rafforzato, in modo che ogni qualvolta uno Stato parte dovesse rifiutare l’estradizione in base ad una riserva, dovrà sottoporre il caso alle sue autorità competenti perché venga avviato un procedimento giudiziario e comunicare l’esito di tale procedimento al Consiglio d’Europa;
– è istituito un controllo attivo, in virtù del quale lo Stato richiedente potrà presentare il caso per il quale c’è stato un rifiuto ad un comitato di monitoraggio e in fine al Comitato dei Ministri, che potrà fare una dichiarazione indicante se il rifiuto dell’estradizione era conforme ai principi della Convenzione.
In tal modo, il Protocollo istituisce un meccanismo di controllo per l’applicazione della nuova procedura relativa alle riserve e per altri compiti connessi con il controllo dell’applicazione della Convenzione. Il suddetto meccanismo completerà le competenze classiche e più generali del Comitato europeo sui problemi della criminalità (CDPC) in merito alle Convenzioni europee nel settore della criminalità, conformemente alle decisioni adottate dal Comitato dei Ministri alla 110° sessione ministeriale e dall’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa.