Lorsque le Groupe multidisciplinaire sur l'action internationale contre le terrorisme (GMT) du Conseil de l'Europe a commencé à étudier la possibilité de mettre à jour la Convention européenne pour la répression du terrorisme de 1977, il s'est mis d'accord sur un certain nombre de principes qui devaient orienter sa démarche, notamment: être réaliste et pragmatique, éviter d'empiéter sur les travaux en cours dans d'autres instances, éviter les sujets sur lesquels, de toute évidence, il serait impossible d'atteindre un consensus, rendre compte du rôle spécifique du Conseil de l'Europe dans la lutte contre le terrorisme, et préserver le rôle de la Convention, en tant qu'instrument visant à faciliter l'extradition des terroristes par la « dépolitisation » des infractions terroristes.
En effet, contrairement à de nombreuses autres conventions de lutte contre le terrorisme, la Convention de 1977 ne contraint pas les Etats Parties à criminaliser les infractions qu'elle définit, mais précise qu'aucune des infractions en question ne sera considérée comme une infraction politique pour les besoins de l'extradition. Par conséquent, si le GMT est d'emblée convenu de la nécessité d'introduire des changements dans cette Convention afin d'en améliorer l'efficacité, il s'est également accordé pour ne pas en modifier la nature.
La Convention est mise à jour au moyen d'un Protocole d'amendement qui, une fois adopté par les Ministres (probablement au cours de la première partie de 2003), entrera en vigueur simultanément pour toutes les parties à la Convention, ce qui éliminera le problème posé par la création de différents régimes de traités pour différents Etats Parties.
Dans cette optique, le GMT a achevé la préparation d'un projet de protocole dont les principales caractéristiques sont :
– la liste des infractions à « dépolitiser » a été allongée considérablement, pour englober toutes les infractions décrites dans les conventions et protocoles pertinents de l'ONU concernant la lutte contre le terrorisme ; de même, les dispositions relatives aux infractions annexes ont été mises à jour en tenant compte des initiatives les plus récentes prises dans le cadre des Nations Unies ;
– une procédure d'amendement simplifiée a été instaurée permettant d'ajouter à l'avenir de nouvelles infractions à la liste; ainsi qu'une procédure d'amendement générale, permettant aux futures révisions de ne pas nécessairement prendre la forme d'un protocole d'amendement ;
– la Convention a été ouverte aux Etats ayant le statut d'observateur auprès du Conseil de l'Europe. Le Comité des Ministres peut aussi décider, au cas par cas, d'inviter d'autres Etats à adhérer à la Convention.
Alors que la Convention elle-même ne réglemente pas directement les questions générales d'extradition (elle traite uniquement des infractions politiques en tant qu'infractions dont l'extradition des auteurs peut être refusée), la clause traditionnelle de non-discrimination (corollaire nécessaire de la dépolitisation) a été étendue afin d'y intégrer une clause autorisant le refus d'extrader une personne vers un pays où elle risque d'être condamnée à mort, d'être soumise à la torture ou d'être condamnée à une peine privative de liberté à perpétuité sans possibilité de remise de peine.
L'une des questions les plus difficiles auxquelles le GMT ait été confronté est celle du régime des réserves. La Convention autorise tout Etat à se soustraire à l'obligation fondamentale de ne pas considérer les infractions qu'elle contient comme des infractions politiques aux fins d'extradition. En tenant compte de la position de tous les Etats, une solution intermédiaire a été atteinte concernant cette disposition. Elle est basée sur un compromis comprenant quatre éléments :
– la possibilité de faire une réserve concernant les infractions politiques est maintenue, mais elle est limitée aux Etats parties actuels. Lorsqu'un Etat partie fait une telle réserve, il doit indiquer les infractions auxquelles elle s'applique ;
– les réserves seront valables trois ans, période au terme de laquelle elles pourront être reconduites pour une période de même durée. La reconduction nécessite une notification de l'Etat partie concerné ;
– l'obligation « d'extrader ou de poursuivre » a été renforcée pour que, chaque fois qu'un Etat partie refuse l'extradition sur la base d'une réserve, il soit tenu de soumettre l'affaire à ses autorités compétentes à des fins de poursuites, et d'informer le Conseil de l'Europe de l'issue de la procédure ;
– un suivi actif est introduit pour que l'Etat dont la demande d'extradition a été refusée puisse saisir un comité de suivi, et en dernier ressort le Comité des Ministres, qui pourra faire une déclaration sur la question de savoir si le refus d'extrader est conforme à la Convention.
Ainsi, le Protocole prévoit un mécanisme de suivi qui serait chargé d'appliquer la nouvelle procédure relative aux réserves ainsi que d'effectuer d'autres tâches liées au suivi de la Convention. Ce mécanisme fonctionnera en complément de la mission remplie par le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC) en ce qui concerne les Conventions européennes relatives au droit pénal, et en accord avec les décisions prises par le Comité des Ministres à sa 110e session ministérielle et par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.